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Centralisation des fonds publics

L’unicité de caisse, principe budgétaire, veut que les fonds appartenant à tous les organismes publics (démembrements de l’Etat, EPE, collectivités locales, projets) soient déposés au Trésor Public qui assure le rôle de caissier de l’Etat, ou auprès d’organismes désignés par le Ministre chargé des Finances. Dans tous les cas, pour prétendre ouvrir un compte au Trésor Public ou dans un établissement bancaire, (notamment en banque commerciale), l’organisme public doit obtenir l’autorisation préalable du Ministre chargé des Finances. Mais force est de constater qu’il arrive souvent que certains organismes publics méconnaissent cette obligation.

Ainsi, des fonds publics (prêts, dons ou subventions) sont souvent déposés dans les banques commerciales sans une autorisation préalable expresse du Ministre chargé des Finances, contrevenant ainsi aux dispositions du régime financier. C’est au regard de cette situation que les autorités ont estimé nécessaire d’y apporter des solutions à travers notamment, la centralisation des fonds publics, qui peut se définir comme étant l’ensemble des dispositions relatives à la réglementation des ouvertures des comptes bancaires au profit des organismes publics. A cet effet, des dispositions réglementaires ont été prises dans le but de renforcer celles déjà existantes.

I. Cadre juridique et réglementaire de la centralisation des fonds publics
La centralisation des fonds publics tire sa source des principes budgétaires d’une part et des textes législatifs et réglementaire d’autre part.

1.1. Les principes budgétaires

Le principe de l’unicité de trésorerie
Ce principe veut que les collectivités décentralisées et les établissements publics de l’Etat ne gèrent pas librement leurs fonds même s’ils disposent d’un comptable public propre. Ce comptable dispose d’un compte auprès du Trésor qui se charge de le créditer de toutes les recettes et de le débiter de toutes les dépenses.
Le Trésor Public est donc le banquier de toutes les personnes publiques. Il résulte donc que ces dernières ne peuvent pas placer leurs disponibilités dans les banques privées mais doivent les utiliser pour alimenter la trésorerie commune.
Mais ce principe connaît un certain nombre de dérogations liées aux activités menées par la structure publique. Ainsi, les Sociétés d’Etat, les Sociétés d’Economie Mixte, et les Etablissements Publics à caractère industriel et commercial bénéficient d’exemptions totales. Celles-ci se justifient par le fait que ces organismes accomplissent d’une manière habituelle des actes de commerce et fonctionnent conformément aux lois et usage du commerce.
Quant aux établissements publics de l’Etat à caractère industriel et commercial, ceux-ci bénéficient d’exemption partielle et sont autorisés à déposer une partie de leurs fonds disponibles dans les banques privées dans les conditions prévues par les textes organisant lesdits établissements.

L’universalité budgétaire
Celle-ci consiste à fondre dans une même masse, l’ensemble des ressources fiscales et autres produits, et à imputer l’ensemble des charges publiques sur cette masse.
Le principe de l’universalité budgétaire répond traditionnellement, de manière distincte à une double exigence :
- les recettes et les dépenses doivent être inscrites au budget de l’Etat de façon séparée, chacune d’entre elles y figurant pour son montant intégral (règle de la non contraction, de la non compensation ou du produit brut).
- les recettes doivent être rassemblées en une masse unique et indifférenciée couvrant indistinctement l’ensemble des dépenses (règle de la non affectation des recettes aux dépenses, de la non spécialisation ou de la non assignation).
Mais des assouplissements ont été apportés au principe de l’universalité budgétaire. A ce titre, on peut citer : les procédures de fonds de concours, de rétablissement des crédits, les budgets annexes, les comptes spéciaux du Trésor.

1.2. Les textes législatifs et réglementaires régissant la centralisation des fonds publics

La centralisation des fonds publics tire sa source des dispositions pertinentes de l’article 20 de la loi n°006-2003 du 24 janvier 2003 relative aux lois de finances, de l’article 157 du régime financier de l’Etat de 1969 reprises par l’article 16 de la directive n°05/97/CM/UEMOA relatives aux lois de finances.
C’est avec la circulaire n° 96-015 PM/SG/DEF du 30 juillet 1996 de son Excellence Monsieur le Premier Ministre, que l’opération centralisation des fonds publics a connu une nouvelle impulsion. En effet, elle invitait les responsables des organismes publics dont les comptes sont irrégulièrement ouverts dans les banques commerciales à procéder à la fermeture desdits comptes d’une part, et au reversement de leur solde créditeur dans un compte ouvert au Trésor Public d’autre part. Quant aux comptes ayant déjà bénéficié d’une autorisation du Ministre chargé des Finances, les bénéficiaires ont été invités à procéder au renouvellement de l’autorisation.
Aussi, eu égard à l’intérêt accordé à ladite mesure, et en vue de lui donner de réelles chances de succès, le décret n°99-451/PRES/PM/MEF du 09 décembre 1999 et son arrêté d’application n°2000-010/MEF/SG/DGTCP/DELF du 10 janvier 2000 furent adoptés. Ces textes portent respectivement réglementation des ouvertures de compte en banques commerciales au profit des structures publiques et fixation des modalités de clôture des comptes irrégulièrement ouverts en banques commerciales.
Dans le souci de renforcer les dispositions déjà existantes, la circulaire n° 2000-010/PM/SG/DEF du 02 février 2000 fut prise. Cette dernière, tout en rappelant les uns et les autres de la nécessité d’un strict respect des instructions relatives à la centralisation des fonds publics, prévoit des sanctions à l’encontre de tous ceux qui ouvriraient des comptes sans l’autorisation préalable du Ministre chargé des Finances.
De même, les lois de finances relatives aux gestions 2001, 2002, 2003 rappellent dans certaines de leurs dispositions, notamment aux articles 44, 70, et 44, la nécessité au respect de la réglementation en matière de centralisation des fonds publics, sous peine de sanctions.
Faut-il le rappeler, l’institution de cette mesure a été rendue possible suite au constat suivant lequel, des services et établissements publics procédaient à des ouvertures de comptes en banques commerciales sans l’autorisation du Ministre des Finances. C’est là une pratique qui occasionne des manques à gagner pour le Trésor Public, caissier principal de l’Etat. Il convient aussi de relever qu’une telle pratique n’est pas de nature à garantir une saine gestion des fonds publics, les avoirs détenus dans les banques commerciales étant utilisés sans qu’aucun contrôle ne puisse s’y exercer.

II. Les objectifs de la centralisation des fonds publics

Les objectifs visés par la centralisation des fonds publics sont nombreux et nobles. Il s’agit notamment :
- de résorber les tensions de trésorerie : les fonds des organismes publics ne sont pas toujours utilisés immédiatement pour l’exécution des projets, pour lesquels ils ont été alloués. Cela veut dire qu’ils constituent des dépôts dans la structure bancaire. Ainsi si ces fonds sont logés au Trésor Public ou à la BCEAO, ils pourront être utilisés dans le cadre de l’unicité de trésorerie, pour permettre à l’Etat de faire face à ses engagements. Tel ne sera pas le cas, s’ils sont logés dans une banque privée. C’est d’ailleurs pour faire face à de telles éventualités que le comité de trésorerie a été créé suivant la Note de Service n°00027 MEF/SG/DGTCP du 18 mars 1999. Celui ci a pour objet :
- d’assurer une gestion optimale de la trésorerie de l’Etat
- d’arrêter un plan de trésorerie et de suivre son exécution
- de formuler toutes mesures relatives à la gestion de la trésorerie de l’Etat
- de définir les objectifs financiers à atteindre dans le cadre de l’exécution du budget
- l’amélioration de la position nette du Trésor : La position nette du Trésor ou du Gouvernement peut être définie comme la différence entre les créances et les dettes de l’Etat.
Cette position s’améliore si :
i) les créances de l’Etat augmentent ;
ii) les dettes de l’Etat diminuent.
Ainsi les fonds qui sont centralisés au niveau du Trésor Public iront alimenter son compte courant tenu par la BCEAO. Compte tenu de la compensation systématique opérée par la BCEAO, lorsque ce compte présente une position créditrice, alors la BCEAO, par simple jeu d’écriture se fait rembourser ses dettes en débitant le compte du Trésor Public tenu chez elle.
Aussi, pour atteindre les différents objectifs sus-cités, un certain nombre de conditions ont elles été fixées relativement à l’ouverture des comptes en banques commerciales.